编者按：

深圳的制造业立法，正站在一个关键的历史转折点。

过去几年，我们见证了一系列全国首创的特区法规诞生：从为智能网联汽车扫清上路障碍，到为低空经济划设天际航线，再到为人工智能与合成生物开辟创新沙盒……这种精准的“单点突破”模式，成功打造了新兴产业的“先锋队”，让深圳在多个前沿赛道抢占了身位。

然而，当我们将目光从这些闪亮的“点”移开，审视制造业这个立市之本、强市之基的“面”时，却发现挑战更为系统而深刻：制造业占比持续下滑、企业外迁趋势隐现、产业链韧性面临考验。与此同时，美国、欧盟、日韩等主要经济体，乃至国内多个省份，都已通过综合性立法进行全局性、战略性的产业布局。

深圳为何比以往任何时候都更需要一部综合性的制造业立法？当下制造业的高质量发展，已不再是为单一产业铺路，而是要为整个制造业生态夯实“大后方”，构建一个能够抵御风险、支撑创新、富有韧性的现代化产业体系，这也关乎深圳未来的城市竞争力。本文将做系列讨论。

一、“单点突破”式立法助力新兴产业“先锋队”

深圳在产业立法上采取了一种精准的“单点突破”策略，特别是在新兴产业领域。

这种策略是指针对特定产业或技术领域，集中资源制定专门的法律法规，形成示范效应，再逐步推广到其他领域，从而快速推动该产业的规范化、规模化发展。

以低空经济产业为例，2022年，《深圳市低空经济产业创新发展实施方案（2022—2025年）》出台，深圳市低空经济发展工作领导小组正式成立，统筹推进低空经济高质量发展，率先抢跑低空赛道。2023年《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》印发，深圳首次明确提出要建设低空经济中心。

2024年，深圳率先实现顶层立法突破，出台全国首部低空经济立法——《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，首次以立法形式明确空域分层分类管理机制，构建“条例+行动计划+配套措施”政策体系，为产业可持续发展提供法律保障。

立法实施后成效显著。2024年，深圳低空经济实现空域协同管理机制上的重大突破。国家民航局正式批复申请，明确支持深圳创建国家低空经济产业综合示范区，央地合作共同推动低空空域开放和体制机制先行先试；国家空管部门明确支持深圳无人机城市飞行试点，建立军地民协同运行机制，分类划设管理空域。

截至目前，深圳已集聚1900余家低空经济产业链企业，消费级无人机占全球市场70%，2024年低空经济年产值超过900亿元，形成全球领先优势。

表1：深圳在新型产业领域立法情况

（南山所整理自公开资料）

这一立法策略持续延伸。《深圳市人民政府2025年度立法工作计划》印发的预备项目聚焦新质生产力培育：《深圳经济特区促进脑机接口产业创新发展若干规定》筑牢未来产业制度根基；《深圳经济特区功能型无人车管理若干规定》规范智能网联汽车应用场景；《深圳经济特区标准化条例》完善科技创新标准体系；《深圳市碳排放权交易管理办法(修改)》健全绿色低碳发展机制。

二、深圳制造业整体高质量发展仍多重承压

深圳在新兴产业的“单点突破”式立法虽取得成效，但制造业作为立市之本、强市之基，其整体高质量发展面临的系统挑战更为突出。

一是制造业占深圳GDP比重大，但呈现下降趋势。2024年全部工业增加值达1.24万亿元，占GDP比重37.8%，其中高技术制造业增加值占规模以上工业比重达58.2%。但占比持续下滑态势明显：对比2020年第二产业占比40.9%的水平，四年间下降超3个百分点，且第三产业占比已升至62.1%，产业结构“去工业化”隐忧显现。

另据数据显示，尽管2024年规模以上工业增加值同比增长9.7%，但增速仍低于战略性新兴产业10.5%的增幅，传统制造与高端制造的增长分化加剧结构压力。

图1：1979-2024年深圳二、三产占比（%）

（南山所整理自公开资料）

二是制造业带动经济的作用强，但企业外迁趋势明显。制造业是技术创新、就业吸纳与产业链形成的核心，对经济拉动乘数效应高。然而，受深圳用地成本高企、空间资源紧张等因素影响，近年来已出现规模以上制造业企业将生产环节外迁至东莞、惠州、江西等成本更低地区的趋势。这一趋势若持续，将对深圳的实体经济根基与税源结构构成长期挑战。

三是制造业需要更高的产业链供应链的韧性和安全水平。深圳制造业深度融入全球分工体系，外部环境的复杂性与不确定性增加，使得其在关键零部件供应、技术获取和市场通道等方面面临潜在风险。2025年深圳市人民政府工作报告中提及“关键核心技术‘卡脖子’问题依然存在,产业链供应链韧性和竞争力有待进一步增强”，反映出构建自主可控、安全可靠的本地产业链网络，是深圳制造业必须跨越的关口。

四是制造业亟需通过立法巩固产业全球优势。面对激烈的全球产业竞争，深圳在新兴产业领域通过立法取得的先发优势，需要进一步转化为持久的全球竞争力。深圳的制造业立法创新需从“单点突破”迈向“系统集成”，为“深圳制造”在全球范围内保持技术领先和市场主导地位提供坚实的制度保障。

三、国内外综合性制造业立法的核心启示

当前，深圳在制造业促进方面仍以单个产业为主导，虽灵活性强，但缺乏系统性、稳定性和强制力的法律支撑。

反观美国、欧盟、日本、韩国等主要经济体，早已将制造业复兴与升级纳入国家战略层面，通过立法先行，构建了一套完整的法治保障体系。

表2：主要发达国家的制造业立法情况

（南山所整理自公开资料）

可以看出，全球主要经济体在制造业立法上呈现出一些共同的战略考量。

一是，聚焦战略安全。各国的立法重点高度集中在半导体、关键原材料等关乎国家经济安全和未来竞争力的核心领域。例如，美国和欧盟都通过巨额补贴和设立本土产能目标，力求在关键领域实现自主可控。

二是，构建系统性支持。上述国家在制造业立法过程中，通过设立专门委员会、制定中长期规划、建立基金、优化审批流程等组合拳，为产业发展提供全方位的法治保障。

三是，注重人才与创新生态。各国在立法中普遍包含了对专业人才培养和创新生态系统建设的支持。例如，欧盟的《净零工业法案》就明确提出要建立专门的学院培训技术工人，韩国的相关法案也致力于创建有利于人才创新的生态系统。

这一立法浪潮并非仅存于国外。在国内，湖南、广东、江西、山西、山东等省份也已率先行动，制定并实施了省级层面的《制造业促进条例》，地方产业治理模式正从政策驱动向法治引领升级。

表3：国内部分省份制造业立法情况

（南山所整理自公开资料）

深圳虽也有行动，但系统性仍显不足。

2021年出台的《关于推动制造业高质量发展坚定不移打造制造强市的若干措施》，虽涵盖用地、税收等15项举措，但作为行政规范性文件，缺乏法律强制力，且有效期仅至2026年。尽管2025年《深圳市优化法治化营商环境工作方案》提出修改中小企业发展促进条例、推进无人车等领域立法，但尚未出台统领性制造业促进法规，在战略目标法定化、支持机制系统化等方面仍存在明显差距。与国内外通过立法确立的常设机构、法定基金和刚性机制相比，深圳在系统性地为制造业发展提供可持续、可预期的法治环境方面，力度仍显不足。

深圳作为中国特色社会主义先行示范区，拥有得天独厚的特区立法权。借鉴国际与国内经验，尽快启动“制造业高质量发展”的立法制定工作，已是从打造新兴产业“先锋队”到夯实制造业整体“大后方”的战略必然选择。